torsdag den 21. januar 2010

Bureaukratiet – en trussel mod demokratiet!

Da der er begyndt at komme lidt for mange læsere på min blog, så har jeg besluttet mig for at skrive om noget kedeligt, hvilket faldt meget heldigt ud for mig selv, da jeg har en stor interesse for det kedelige emne bureaukrati. Derfor vil jeg forklare, hvorfor bureaukratiet potentielt kan ses som en trussel mod demokratiet. Jeg vil tage udgangspunkt i Sunghan Ims kritik af bureaukratiet. Det moderne repræsentative demokrati har tre hovedfunktioner: repræsentation, lovgivning og økonomi. Den form for demokrati kan man også kalde for flertalsstyre, da det er flertallet af befolkningen, der bestemmer landets politik. Men denne forestilling om det repræsentative demokrati kalder Im for en fiktion: "But today, this function does not seem to be carried out well in any country, and seems to have become fiction". Dette underbygger Im blandt andet ved at påpege, hvorledes de politiske partiers strenge partidisciplin gør, at politikerne har mistet deres uafhængighed. Derudover kritiserer han også, hvordan den politiske debat i mange parlamenter er blevet en overfladisk procedure uden nogen reel betydning. Ims argument er, at den reelle politiske debat og beslutningsproces slet ikke foregår i parlamenterne, men i de stående udvalg. Og dermed er beslutningerne allerede blevet truffet i udvalgene, inden at man skal diskutere dem i parlamenterne. Hvilket desværre er en nødvendig procedure pga. den offentlige sektors omfang og specialisering, HVIS man skal sikre en vis form for effektivitet indenfor de politiske beslutningsprocesser.

Im kritiserer også bureaukratiet for at have rykket den beslutningsgivende kompetence ud til den udøvende funktion. Im forsvarer en slags politisk dualisme, hvor han prøver på at adskille politik og administration ved at kalde administration for administrativ politik og politik for beslutningspolitik, men problematikken forbliver egentlig den samme. (Modsat monismen som hævder, at det ikke er meningsfuldt at skelne mellem politik og administration.) Udviklingen af velfærdsstaten har gjort at kravene til politikerne og den offentlige forvaltning konstant øges. Hvilket betyder, at den kvantitative stigning i lovforslag og deres kvalitative tekniske specialisering har gjort det er umuligt for den enkelte politiker at tage stilling til alle beslutningsforslagene selv. Derfor er politikerne MEGET afhængige af embedsmændenes viden og dataressourcer. Og derfor er det også en helt almindelig procedure, at embedsmændene og forvalterne er med til at forberede materialet til lovforslagene og er med at udforme lovforslagene. Derfor er det også lidt tankevækkende, når man ved, hvor mange lovforslag der bliver gennemført uden nogen form for ændringer eller forbedringer. Ligeledes gælder det også for de økonomiske overvejelser, hvor de politiske overvejelser omkring de økonomiske budgetter ofte ligger udenfor de enkelte politikeres evner og derved går mange budgetter direkte igennem parlamentet uden nogen væsentlige ændringsforslag. Det stigende krav om teknisk og faglig ekspertviden har også gjort, at flere og flere politiske opgaver bliver overført direkte til den offentlige sektor. Derudover er lovgivningen også tit så vagt formuleret, for at sikre den største politiske opbakning, at man reelt overlader en stor del af den politiske magt til de offentlige ansatte. Så forvaltningen er langt fra Max Webers ideal om et neutralt værktøj og derfor er det også en reel trussel mod demokratiet, hvis embedsmændene og de offentlige ansatte har mere magt og indflydelse end de folkevalgte politikere. Hvilket også sætter spørgsmålstegn ved, hvorvidt man overhovedet kan tale om demokrati, hvis det reelt er en større gruppe af de offentlige ansatte og embedsmændene, der har magten.

6 kommentarer:

Lise A sagde ...

Det er pudsigt du lige skulle vælge dette emne. Jeg er nemlig lige faldet over det modsatte synspunkt: at midt i omskiftelige politiske vinde osv., så er det en fordel, at bureaukratiet er en stabil skude, det er meget svært at vende. Kender du til, at den holdning er underbygget af forskning nogle steder?

vhs sagde ...

Hej Louise,
Jeg er aldeles ikke uenig i hverken din eller Ims kritik af bureaukratiet eller på påpegelsen af farerne ved det. Det er som med alle andre våben/teknologier, noget der skal bruges det rette sted og på den rette måde, og kan være overordenligt skadeligt hvis dette ikke er tilfældet.

Ordet 'bureaukrati' har generelt en negativ ladning i den almindelige sprogbrug, hvilket er lidt paradoksalt, da der jo nærmest ikke er noget land eller nogen administration som ikke både benytter sig af og udvikler/udvider det.

Bureaukrati kan bl.a. være magt-bevarende og -centrerende ved at det kan gøre det uoverskueligt at placere ansvar for beslutninger og naturligvis ved at det kan være et vildnis at finde rundt i, hvilket gør det til et redskab for elitarisme (de der kender systemet og alle dets spilleregler klarer sig bedre).

Når alt det er sagt, så vil jeg bare påpege, at der jo også er gode argumenter for hvorfor bureaukrati - anvendt på den rette måde - er godt. Den eneste grund til at jeg vil understrege det, er at ordet generelt er negativt ladet.

Bureaukrati er jo - eller kan være - modvægten til arbitrært person-styre. Bureaukrati kan være den teknologi, der sikrer, at der er ens regler for alle, så beslutninger og udøvelse af dem ikke hviler på enkeltpersoners arbitrære humør og præferencer. Når en person f.eks. søger byggetilladelse, så er det jo meget praktisk, at der udelukkende bliver set på de rent tekniske aspekter, så vedkommende ikke bliver afvist fordi den enkelte bureaukrat ikke bryder sig om ansøgerens et-eller-andet (æstetiske byggestil, etnicitet, køn eller hvad ved jeg). Det samme gælder i så mange andre situationer (politibeskyttelse, jobansøgning og så videre). Dette kræver - vil nogen i hvert fald hævde - et upersonligt bueaukrati, der fungerer som et system af (forhåbenligt klare) regler, der er ens for alle, og hvor "beslutningen" er "indbygget i systemet" og altså ikke hviler på en enkelt persons bedømmelse af faktorer, der kunne være irelevante. Det bureaukratiske ideal er vel det, der nærmest fungerer som en leibnizsk logik-maskine, hvor man smider sin ansøgning eller lignende ind, og maskinen ser på alle de relevante faktorer - og kun de relevante - og kommer med nøjagtigt det samme svar, hvis de relevante faktorer er enslydende i to forskellige ansøgninger.

Bureaukratiet kan altså være en central del af det liberalt-demokratiske forvaltningsideal. Det ideale bureaukrati skal sikre ensartet fortolkning af reglerne og dermed lighed mellem borgerne.

Det kan også være så meget andet - som du her har påpeget. Jeg ville bare lige påpege dette "forsvar" sådan for diskussionens skyld. Jeg tvivler på dette ideals realiserbarhed, men begrebet bliver så ofte kritiseret af folk, der ikke har tænkt over hvorfor det eksisterer. Vi behøver ikke at vælge mellem bureaukrati-vældet og det arbitrært diskriminerende regime (der kunne være andre muligheder). Men engang i mellem lader det til, at det er reelt er den sidste af de to muligheder folk implicit agiterer for, når de kritiserer "bureaukratiet".

Nu hvor vi har forstået hvad det er, så kan vi selvfølgelig kritisere det så meget vi vil :) For kritiseres det skal det naturligvis. Men på et grundlag, hvor vi også er på vagt for det, bureaukratiet var tiltænkt at beskytte os imod.

Louise sagde ...

@Lise:

Ja og det da også korrekt. Bureaukratiet er naturligvis også qua dets omfang meget stabilt, da man ikke bare kan forandre systemet fra den ene dag til den anden. Og selvom man laver en drastisk politisk forandring, så er forandringen ikke nødvendigvis lige så stor i praksis netop pga. bureaukratiet. Det giver naturligvis også en vis form for tryghed i form af forudsigelighed, men forudsigeligheden er jo ikke altid et gode, hvis forudsigeligheden f.eks. skyldes, at man ved på forhånd, at det f.eks. er håbløst at klage over en afgørelse i forvaltningen. Her bliver bureaukratiet en trussel – ikke bare mod demokratiet - men også imod retssikkerheden. Bureaukratiet fastholder hermed uretfærdigheden. Men der findes masser af argumenter for, hvorfor et større bureaukrati gør samfundet mere sikkert – hvilket du også kan læse i f.eks. kvalitetsreformen fra 2007 (ironisk nok) under Afbureaukratisering:

"Der kan være gode grunde til, at den statslige og kommunale procesregulering er blevet mere omfattende. Borgernes retssikkerhed er blevet styrket med klare rettigheder, dokumentation af sagsbehandlingsforløbet og krav om inddragelse af borgerne. Og central regulering kan give borgerne en mere ens og gennemskuelig sagsbehandling på tværs af kommuner."

Paul Du Gay henviser også i hans bog "Hyldest til bureaukratiet" (hvor han blandt andet forsvarer bureaukratiet imod sociologen Zygmunt Baumans anklage om, at bureaukratiet var en vigtig forudsætning for holocaust, fordi bureaukraterne ”glemte” de moralske overvejelser i deres loyale fokus på reglerne) til, hvorledes bureaukratiet er en vigtig forudsætning for borgernes retssikkerhed. Jeg anerkender skam også bureaukratiets nødvendighed på flere områder. Og jeg mener heller ikke, at det nødvendigvis ville være bedre for samfundet (selvom det ville være mere i overensstemmelse med idealet om demokrati) hvis politikerne tog alle beslutningerne uden først at rådføre sig med embedsmænd, fageksperter og konsulenter med specialiseret viden. Jeg påpeger bare, hvorledes bureaukratiet på trods af dette stadig udgør en trussel imod demokratiet. Men det er naturligvis et spørgsmål om afvejning af forskellige hensyn: retfærdighed, kvalificeret vurderinger, effektivitet og demokrati – det er med andre ord et politisk spørgsmål!

@Ole

Hej Ole

Ja, bureaukrati har helt klart en negativ ladning. Jeg overvejede faktisk også, hvorvidt jeg burde skrive den offentlige sektor, forvaltning og administration, men det smarte ved at bruge ordet bureaukrati er, at det helt automatisk får folk til at tænke på det problematiske. Og jeg er helt enig i, at et af bureaukratiets problemer er, at det let kan blive mere fordelagtigt for dem, som kender dets spilleregler.

Ole: bureaukrati kan være den teknologi, der sikrer, at der er ens regler for alle, så beslutninger og udøvelse af dem ikke hviler på enkeltpersoners arbitrære humør og præferencer.

Er det ikke nærmere demokratiet end bureaukratiet, der skulle sikre os dette? Selvom jeg naturligvis godt kan se, hvordan forvalterne eller de offentlige ansatte er demokratiets forlængede arm!

Ole: Når en person f.eks. søger byggetilladelse, så er det jo meget praktisk, at der udelukkende bliver set på de rent tekniske aspekter, så vedkommende ikke bliver afvist fordi den enkelte bureaukrat ikke bryder sig om ansøgerens et-eller-andet (æstetiske byggestil, etnicitet, køn eller hvad ved jeg).

Louise sagde ...

Ja, men sikrer bureaukratiet reelt det? For selvom jeg naturligvis er enig med dig i det hensigtsmæssige i denne funktion, så dikterer lovgivningen jo netop ikke, hvad forvalterne eller de offentligt ansatte skal vurdere i hver enkelt sag. Der vil altid være tale om en vurdering eller et skøn i en eller anden grad – dvs. at der stadig er tale om en subjektiv vurdering. Dette er formodentlig også årsagen til, at man kan høre i medierne om, hvorledes f.eks. forskellige kommuner kan vurdere de "samme sager" forskelligt.

Ole: Det samme gælder i så mange andre situationer (politibeskyttelse, jobansøgning og så videre). Dette kræver - vil nogen i hvert fald hævde - et upersonligt bueaukrati, der fungerer som et system af (forhåbenligt klare) regler, der er ens for alle, og hvor "beslutningen" er "indbygget i systemet" og altså ikke hviler på en enkelt persons bedømmelse af faktorer, der kunne være irelevante.

Ja, men er beslutningen nu også så "indbygget" i systemet? Dvs. fri for subjektive vurderinger?

Ole: Det bureaukratiske ideal er vel det, der nærmest fungerer som en leibnizsk logik-maskine, hvor man smider sin ansøgning eller lignende ind, og maskinen ser på alle de relevante faktorer - og kun de relevante - og kommer med nøjagtigt det samme svar, hvis de relevante faktorer er enslydende i to forskellige ansøgninger.

Ja, helt klart - selvom det problematiske ord her helt klart er RELEVANT.

Ole: Jeg ville bare lige påpege dette "forsvar" sådan for diskussionens skyld.

Fantastisk! :-D

Ole: Vi behøver ikke at vælge mellem bureaukrati-vældet og det arbitrært diskriminerende regime (der kunne være andre muligheder). Men engang i mellem lader det til, at det er reelt er den sidste af de to muligheder folk implicit agiterer for, når de kritiserer "bureaukratiet". Nu hvor vi har forstået hvad det er, så kan vi selvfølgelig kritisere det så meget vi vil :) For kritiseres det skal det naturligvis. Men på et grundlag, hvor vi også er på vagt for det, bureaukratiet var tiltænkt at beskytte os imod.

Ja, men jeg mener heller ikke, at bureaukratiet skal (eller kan) afskaffes – det skal blot reguleres i den rigtige retning!

Tusind tak for jeres kommentarer!

Camilla Wyrna Hansen sagde ...

Kære Louise,

Jeg er kommunikationsmedarbejder på Instituttet for Fremtidsforskning, og vi er på trapperne med vores den nyeste udgave af vores trendmagasin SCENARIO.

I magasinet kan man bl.a. læse professor Paul du Gays argumentation for, hvorfor bureaukratiet er den eneste brugbare ledelsesform.

Jeg sidder og skriver på en pressemeddelelse om denne artikel, og jeg vil høre, om jeg måtte ringe til dig for at høre, hvorfor du ikke er den store fan af bureaukrati – eller i hvert fald at den ledelsesform truer demokratiet.

Jeg er til møde resten af torsdag (fra kl. 15.00 – 19.00), men jeg vil meget gerne ringe dig op i aften eller tidligt i morgen tidlig, hvis du har lyst.

Det er ikke et større citat, jeg er ude efter. Så jeg kan også tage et citat fra din blog, hvis du har mere mod på det.

Skriv endelig til mig c.wyrna@gmail.com (– jeg er nyansat og har derfor ikke fået en mailkonto til IFF).

Jeg har også sendt dig en mail med mit telefonnr.

Jeg ser frem til at høre fra dig!
Camilla Wyrna Hansen

Camilla Wyrna Hansen sagde ...

Kære Louise,

Jeg er kommunikationsmedarbejder på Instituttet for Fremtidsforskning, og vi er på trapperne med vores den nyeste udgave af vores trendmagasin SCENARIO.

I magasinet kan man bl.a. læse professor Paul du Gays argumentation for, hvorfor bureaukratiet er den eneste brugbare ledelsesform.

Jeg sidder og skriver på en pressemeddelelse om denne artikel, og jeg vil høre, om jeg måtte ringe til dig for at høre, hvorfor du ikke er den store fan af bureaukrati – eller i hvert fald at den ledelsesform truer demokratiet.

Jeg er til møde resten af i dag (torsdag fra kl. 15.00 – 19.00), men jeg vil meget gerne ringe dig op i aften eller tidligt i morgen, hvis du har lyst.
Det er ikke et større citat, jeg er ude efter. Så jeg kan også tage et citat fra din blog, hvis du har mere mod på det.

Skriv endelig til mig på c.wyrna@gmail.com (– jeg er nyansat og har derfor ikke fået en mailkonto til IFF).

Jeg har også sendt dig en mail med mit telefonnr.

Jeg ser frem til at høre fra dig!
Camilla Wyrna Hansen